Transbordo: um cavalo de Troia no USMCA (Legal Today Sept 17-2026)

• O federalismo parlamentar impede o livre comércio?

As elevadas tarifas impostas pelos Estados Unidos incentivam a China a acessar o mercado norte-americano por meio do USMCA, recorrendo ao transbordo, integrando suas cadeias de valor e investindo em empresas no Canadá e no México.

No mês passado, a Casa Branca divulgou um estudo intitulado "A Grande Fraude do Transbordo: Ascensão, Alcance e Custos", sobre a manipulação das regras de origem para burlar as tarifas impostas à China. O estudo descreve um alto nível de sofisticação na reetiquetagem, refaturamento, minimização do processamento doméstico e/ou reembalagem de mercadorias para exportar produtos para o mercado americano a partir de países com tarifas mais baixas ou preferenciais. A China adotou essa prática pela primeira vez em 2018, após ser submetida a tarifas sob a Seção 301 da Lei de Comércio dos EUA de 1974, embora o relatório identifique outros quarenta países envolvidos em transbordo ilegal. Depois de negar a aplicação federal da Lei de Poderes Econômicos de Emergência Internacional (IEEPA) em fevereiro, a Suprema Corte dos EUA confirmou as disposições da IEEPA em 15 de junho, no caso MTX Industries v. China. Os Estados Unidos mantiveram e aumentaram as tarifas punitivas resultantes de investigações, ao optarem por não dar seguimento ao recurso de importadores chineses que reclamaram da imposição de uma sanção de 370 bilhões de dólares.

O transbordo em Troia

O Conselho de Assessores Econômicos da Casa Branca estimou que esse canal para redirecionar o comércio exterior chinês aumentou de US$ 34,2 trilhões em 2018 para US$ 89,6 trilhões em 2026. De acordo com o relatório, Canadá e México são os países com o maior volume de transbordos para os Estados Unidos, pois se beneficiam das reduções tarifárias previstas no USMCA. O relatório cita uma rede chinesa de estudos estratégicos sobre transbordo, estabelecida desde a adesão da China à OMC, que categoriza os países intermediários como líderes de escala diversificada (como os do USMCA), países economicamente integrados à China (como Brasil, Indonésia, Turquia e Vietnã) e países que oferecem à China vantagens logísticas globais (como Panamá, Costa Rica, Laos e Geórgia).

Apesar das dificuldades de cálculo causadas pela diversidade das taxas alfandegárias, esses consultores estimam que os Estados Unidos perdem entre US$ 40 bilhões (Goldman Sachs) e US$ 303 bilhões (Altana) anualmente em tarifas não arrecadadas. Por fim, o relatório mede o impacto sobre empregos e produtividade comparando cidades nesses países (referidas como "cidades-irmãs problemáticas") com cidades americanas que fabricam os mesmos produtos, como Guanajuato ou Querétaro, no México, versus Detroit e Indianápolis para motores elétricos, geradores, transformadores e conversores estáticos (código HS 8504).

Será que o transbordo vai derrubar o USMCA? 

Qualquer transbordo de produtos chineses via México ou Canadá que não se enquadre nas normas do USMCA é ilegal e sujeito a investigação alfandegária de origem. A incorporação de transferências de tecnologia e produtos chineses na indústria manufatureira canadense ou mexicana visa legalizar o transbordo, tornando-os exportáveis ​​para os Estados Unidos. A pedido dos Estados Unidos, em julho de 2024, o México e o Canadá começaram a corrigir desvios de transbordo nas indústrias automotiva (HS 8708) e siderúrgica (HS 7208-7212) com tarifas punitivas.

Apesar disso, a integração industrial dessas indústrias com a China persiste, resistindo às altas tarifas impostas pelo governo Trump. A revisão do USMCA, cancelada recentemente em julho, prometia uma oportunidade conjunta para corrigir esses desvios da China em relação às regras de certificação de origem acordadas.

A pandemia já havia revelado uma forte dependência da tecnologia chinesa na indústria médica, levando a restrições regulatórias à participação e ao investimento chineses no setor, conforme o Capítulo 4 (conteúdo de valor regional entre 60% e 70% e transformação substancial) e o Artigo 14.14 (negação de benefícios a investidores estrangeiros) do USMCA. Qualquer reformulação das regulamentações do USMCA impactaria os interesses da China no mercado americano. Durante a renegociação do NAFTA (2017-2019), os Estados Unidos impuseram a cláusula China para impedir que o Canadá negociasse um acordo com a China. De acordo com o Artigo 32.10 do USMCA, a necessidade de assinar novos acordos de liberalização comercial com "economias não de mercado" aciona uma "cláusula venenosa" que permite a rescisão do acordo norte-americano.

O USMCA não conseguiu abordar e corrigir o aumento dos investimentos e das participações detidas por empresas de outros mercados. Essas distorções levaram os Estados Unidos a estabelecer metas irrealistas para concordar com uma revisão do acordo.

Além dessa ineficiência operacional do USMCA, os Estados Unidos atribuem o seguinte ao México:

a) ausência de coerção laboral por parte do Centro Federal de Conciliação e Registro Trabalhista;

b) falta de melhorias na legislação ambiental no setor das pescas;

c) Indeterminação na regulação energética;

d) Concessão de excessos regulamentares em matéria de carnes e queijos a favor da União Europeia;

e) Tratamento desigual para serviços de pagamento eletrônico;

Ele exige que o Canadá:

a) Acesso descontrolado ao mercado de produtos lácteos;

b) Eliminação das restrições à transmissão de notícias online por parte dos prestadores de serviços digitais;

c) Eliminação das proibições provinciais de bebidas alcoólicas;

d) Eliminação de medidas discriminatórias para as compras públicas provinciais;

e) Eliminação do registo de exportação aduaneira;

f) Discriminação por parte de Alberta na distribuição de energia elétrica proveniente de Montana.

Nenhum dos três membros do USMCA pretende uma separação completa da China, embora qualquer perspectiva de revisão envolva a participação econômica de importações, investimentos e transbordo provenientes daquele país.

Federalismo Parlamentar: uma proibição ao livre comércio

Há cem anos, durante a Lei Seca (1920-1933), caminhões de contrabandistas como o de Harry Low viajavam entre o Canadá e os Estados Unidos pelo rio Detroit congelado — a "rodovia de gelo do uísque". Frankie "The Ice" Moretti controlava os portos de Detroit para receber as remessas. Esses notórios foras da lei jamais poderiam ter imaginado uma Lei Seca imposta pelas províncias canadenses, alimentada pela fragilidade constitucional do federalismo parlamentar. 

O federalismo parlamentar canadense fomenta negociações incansáveis ​​para a confederação. Historicamente, o processo de confederação foi concluído em 1º de julho de 1867, quando o Domínio do Canadá proclamou o Ato da América do Norte Britânica. Alberta e Saskatchewan levaram até 1905 para se confederarem.

Em 2022, ambos os governos aprovaram leis para resistir à legislação federal que contradiz suas respectivas constituições e interesses provinciais (conforme relatado em nosso artigo de 27 de dezembro de 2022 neste jornal ) e têm resistido ao processo de confederação desde então. Alberta realizará um referendo separatista no próximo mês. Após dois referendos em 1980 e 1995, eleições serão realizadas em Quebec em 5 de outubro, o que poderá levar a uma terceira votação sobre a independência.

A dinâmica confederal constante está desestabilizando o país, possivelmente devido a diferenças fundamentais em relação ao modelo monárquico-parlamentar inglês. O Canadá é uma monarquia parlamentar com um rei estrangeiro, onde o primeiro-ministro federal compartilha o poder com seus homólogos provinciais. O Parlamento opera sob um sistema federal com supremacia constitucional, distinto da soberania parlamentar tradicional britânica.

A coordenação do federalismo parlamentar gera flutuações constantes na dinâmica confederal, obstruindo acordos e processos de liberalização do comércio internacional, pois as províncias exercem poder de veto quando estes afetam sua riqueza, saúde, indústrias, licenciamento profissional e emprego. As províncias negociam restrições comerciais entre si para proteger seus monopólios. O governo federal em Ottawa não pode obrigá-las a aceitar esses acordos; apesar de seu poder de impor tarifas e administrar fronteiras, ele deve consultar as províncias e negociar cada uma de suas exceções individualmente em âmbito internacional. A atividade do setor público representa 44% da economia canadense.

As tarifas de Trump despertaram preocupação no Canadá em relação à eliminação dessas enormes barreiras comerciais interprovinciais. Por exemplo, com exceção de Alberta, as empresas provinciais monopolizam a distribuição de bebidas alcoólicas e são as maiores importadoras mundiais nesse mercado. No caso Comeau, de 2018 , a Suprema Corte limitou a proibição constitucional de impor barreiras ao comércio interprovincial, ao confirmar a aplicação de tarifas sobre 354 latas de cerveja compradas em Quebec e importadas para New Brunswick, a fim de garantir a proteção da saúde pública provincial. Comeau, natural de Campbellton, acabou sendo multado em 300 dólares pela polícia por atravessar o rio Restigouche em 2012 para comprar cerveja em Point-à-la-Croix, porque a cerveja era muito mais barata em Quebec. 

Em resposta às tarifas americanas, os governadores canadenses impuseram a Lei Seca, removendo todas as bebidas alcoólicas americanas das prateleiras, argumentando que seu povo estava retaliando ao deixar de consumir bebidas alcoólicas americanas. Monopólios provinciais e empresas estatais se protegem do comércio internacional sob o federalismo parlamentar; eles controlam saúde, seguros, serviços de energia, jogos de azar, cannabis, laticínios e transporte, e impõem uma tarifa interprovincial invisível de 9,5% que inflaciona os preços ao consumidor em até 14,5%.

Multilateralismo espinhoso

As fragilidades do federalismo parlamentar canadense diante das barreiras comerciais interprovinciais foram toleradas na integração econômica do USMCA; elas permitiram a expansão de seus monopólios e empresas estatais, que agora precisam ser reestruturadas para comercializar livremente tanto dentro do Canadá quanto fora do USMCA. A simples construção de um oleoduto de Alberta até o Pacífico está sendo resistida pela Colúmbia Britânica. E sem esse oleoduto, exportar petróleo para qualquer país que não seja os Estados Unidos é impossível. 

A recusa em revisar o USMCA constitui um problema mais profundo. A incerteza em torno da legalidade do transbordo alimenta o debate sobre se os países intermediários são vítimas ou cúmplices. Isso exige a integração da participação da China no comércio norte-americano e, enquanto os países do USMCA preferirem negociar individualmente com a China, não haverá consenso para enfrentar a situação. As vantagens obtidas nessas negociações bilaterais com a China equivalem a qualquer repressão ao transbordo com a perda do mercado americano, que não pode mais ser considerado garantido se o USMCA for definitivamente encerrado. Somente os Estados Unidos podem negociar o acesso da China ao seu mercado, enquanto Canadá e México perderam esse ativo negociável.

Além disso, o estabelecimento de novos acordos de livre comércio com países industrializados por empresas chinesas apenas valida a erosão do comércio multilateral causada pelo transbordo e sua participação em cadeias industriais integradas. Esse espinho plantado pela China no multilateralismo inevitavelmente penetra as permeáveis ​​regulamentações comerciais nacionais que protegem monopólios de longa data ocultos como cavalos de Troia, mantendo o cavalo de transbordo seduzindo seus comerciantes e aguardando qualquer oportunidade para capturá-lo.