Transbordement : un cheval de Troie dans le CUSMA(Legal Today Sept 17-2026)

• Le fédéralisme parlementaire fait-il obstacle au libre-échange ?

Les droits de douane élevés imposés par les États-Unis incitent la Chine à accéder au marché nord-américain par le biais de l'ACEUM (CUSMA en québécois), en recourant au transbordement, en intégrant ses chaînes de valeur et en investissant dans des entreprises au Canada et au Mexique.

Le mois dernier, la Maison Blanche a publié une étude intitulée « La grande escroquerie du transbordement : essor, ampleur et coûts », portant sur la manipulation des règles d'origine pour contourner les droits de douane imposés à la Chine. L'étude décrit un haut niveau de sophistication dans le réétiquetage, la refacturation, la minimisation de la transformation locale et/ou le reconditionnement des marchandises destinées à l'exportation vers le marché américain depuis des pays bénéficiant de droits de douane inférieurs ou préférentiels. La Chine a commencé à recourir à cette pratique en 2018 après avoir été soumise à des droits de douane en vertu de l'article 301 de la loi américaine sur le commerce de 1974, bien que le rapport identifie quarante autres pays impliqués dans le transbordement illégal. Après avoir refusé l'application fédérale de la loi sur les pouvoirs économiques d'urgence internationaux (IEEPA) en février, la Cour suprême des États-Unis a confirmé les dispositions de l'IEEPA le 15 juin dans l'affaire MTX Industries contre la Chine. Les États-Unis ont maintenu et augmenté les droits de douane punitifs résultant des enquêtes lorsqu'ils ont choisi de ne pas donner suite à l'appel des importateurs chinois qui se plaignaient de l'imposition d'une sanction de 370 milliards de dollars.

Le transbordement à Troie

Le Conseil des conseillers économiques de la Maison-Blanche a estimé que ce canal de réorientation du commerce extérieur chinois est passé de 34 200 milliards de dollars en 2018 à 89 600 milliards de dollars en 2026. Selon ce rapport, le Canada et le Mexique sont les pays qui enregistrent les plus importants volumes de transbordements vers les États-Unis, car ils profitent des réductions tarifaires prévues par l’ACEUM. Le rapport cite un réseau chinois d’études stratégiques sur le transbordement, mis en place depuis l’adhésion de la Chine à l’OMC, qui classe les pays intermédiaires en trois catégories : les pays leaders à grande échelle (comme ceux de l’ACEUM), les pays économiquement intégrés à la Chine (comme le Brésil, l’Indonésie, la Turquie et le Vietnam) et les pays qui offrent à la Chine des avantages logistiques mondiaux (comme le Panama, le Costa Rica, le Laos et la Géorgie).

Malgré les difficultés de calcul liées à la diversité des droits de douane, ces consultants estiment que les États-Unis perdent chaque année entre 40 milliards de dollars (Goldman Sachs) et 303 milliards de dollars (Altana) en droits de douane non perçus. Enfin, le rapport évalue l'impact sur l'emploi et la productivité en comparant des villes de ces pays (qualifiées de « villes jumelles défavorisées ») à des villes américaines fabriquant les mêmes produits, comme Guanajuato ou Querétaro au Mexique contre Detroit et Indianapolis pour les moteurs électriques, les générateurs, les transformateurs et les convertisseurs statiques (code SH 8504).

Le transbordement va-t-il faire s'effondrer l'ACEUM ? 

Tout transbordement de produits chinois via le Mexique ou le Canada non conforme aux règles de l'ACEUM est illégal et fait l'objet d'une enquête douanière sur l'origine. L'intégration des transferts de technologie et des produits chinois dans le secteur manufacturier canadien ou mexicain vise à légaliser le transbordement et à permettre leur exportation vers les États-Unis. À la demande des États-Unis, en juillet 2024, le Mexique et le Canada ont commencé à corriger les détournements de marchandises liés au transbordement dans les secteurs de l'automobile (SH 8708) et de l'acier (SH 7208-7212) en imposant des droits de douane punitifs.

Malgré cela, l'intégration industrielle de ces secteurs avec la Chine persiste, malgré les droits de douane élevés imposés par l'administration Trump. La révision de l'ACEUM, récemment annulée en juillet, offrait une occasion conjointe de corriger ces écarts de la Chine par rapport aux règles convenues en matière de certification d'origine.

La pandémie avait déjà mis en évidence la forte dépendance du secteur médical à l'égard des technologies chinoises, entraînant des restrictions réglementaires sur la participation et les investissements chinois dans ce secteur, en vertu du chapitre 4 (contenu en valeur régionale entre 60 % et 70 % et transformation substantielle) et de l'article 14.14 (refus d'avantages aux investisseurs étrangers) de l'ACEUM. Toute reformulation des réglementations de l'ACEUM nuirait aux intérêts de la Chine sur le marché américain. Lors de la renégociation de l'ALENA (2017-2019), les États-Unis ont imposé la clause Chine afin d'empêcher le Canada de négocier un accord avec la Chine. Conformément à l'article 32.10 de l'ACEUM, l'obligation de signer de nouveaux accords de libéralisation des échanges avec des « économies non marchandes » déclenche une clause de résiliation de l'accord nord-américain.

L'ACEUM n'a pas permis de corriger l'augmentation des investissements et des participations détenues par des entreprises d'autres marchés. Ces distorsions ont conduit les États-Unis à fixer des objectifs irréalistes afin d'obtenir un réexamen de l'accord.

Outre cette inefficacité opérationnelle de l'ACEUM, les États-Unis reprochent au Mexique les éléments suivants :

a) absence de coercition du travail par le Centre fédéral de conciliation et d'enregistrement du travail ;

b) absence d’améliorations dans la législation environnementale relative à la pêche ;

c) Indétermination de la réglementation énergétique ;

d) Octroi d’avantages réglementaires aux viandes et aux fromages en faveur de l’Union européenne ;

e) Traitement inégal des services de paiement électronique ;

Il exige que le Canada :

a) Accès non contrôlé au marché des produits laitiers ;

b) Suppression des restrictions sur la transmission d’informations en ligne par les fournisseurs de services numériques ;

c) Suppression des interdictions provinciales sur les boissons alcoolisées;

d) Élimination des mesures discriminatoires dans les marchés publics provinciaux;

e) Suppression du registre des exportations douanières ;

f) Discrimination de l’Alberta dans la distribution de l’électricité provenant du Montana.

Aucun des trois membres de l'ACEUM n'envisage un découplage complet avec la Chine, même si toute perspective de révision de cet accord impliquera la participation économique des importations, des investissements et du transbordement en provenance de ce pays.

Le fédéralisme parlementaire : une interdiction du libre-échange

Il y a un siècle, durant la Prohibition (1920-1933), les camions de contrebandiers comme celui d'Harry Low sillonnaient la rivière Détroit gelée entre le Canada et les États-Unis, surnommée « la route de glace du whisky ». Frankie « The Ice » Moretti contrôlait les quais de Détroit pour réceptionner les cargaisons. Ces célèbres hors-la-loi n'auraient jamais pu imaginer une Prohibition imposée par les provinces canadiennes, alimentée par la fragilité constitutionnelle du fédéralisme parlementaire. 

Le fédéralisme parlementaire canadien favorise des négociations confédérales incessantes. Historiquement, le processus de confédération s'est conclu le 1er juillet 1867, lorsque le Dominion du Canada a proclamé l'Acte de l'Amérique du Nord britannique. L'Alberta et la Saskatchewan ont attendu 1905 pour se confédérer.

En 2022, les deux gouvernements ont adopté des lois pour s'opposer à une législation fédérale contraire à leurs constitutions respectives et aux intérêts provinciaux (comme indiqué dans notre article du 27 décembre 2022 paru dans ce journal) et s'opposent depuis lors au processus de confédération. L'Alberta tiendra un référendum séparatiste le mois prochain. Après deux référendums en 1980 et 1995, des élections auront lieu au Québec le 5 octobre, ce qui pourrait mener à un troisième vote sur l'indépendance.

Cette dynamique confédérale constante perturbe le pays, possiblement en raison de différences fondamentales avec le modèle monarchique-parlementaire anglais. Le Canada est une monarchie parlementaire avec un roi étranger, où le premier ministre fédéral partage le pouvoir avec ses homologues provinciaux. Le Parlement fonctionne selon un système fédéral à suprématie constitutionnelle, distinct de la souveraineté parlementaire britannique traditionnelle.

La coordination du fédéralisme parlementaire engendre des fluctuations constantes dans la dynamique confédérale, entravant les accords et les processus de libéralisation du commerce international, car les provinces disposent d'un droit de veto lorsque ceux-ci touchent à leur richesse, leur santé, leurs industries, leurs permis d'exercice et leur emploi. Les provinces négocient entre elles des restrictions commerciales afin de protéger leurs monopoles. Le gouvernement fédéral à Ottawa ne peut les contraindre à accepter ces accords ; malgré son pouvoir d'imposer des tarifs douaniers et de gérer les frontières, il doit consulter les provinces et négocier internationalement chacune de leurs exceptions individuelles. L'activité du secteur public représente 44 % de l'économie canadienne.

Les tarifs douaniers imposés par Trump ont suscité des inquiétudes au niveau fédéral au Canada quant à l'élimination de ces barrières commerciales interprovinciales considérables. Par exemple, à l'exception de l'Alberta, les entreprises provinciales monopolisent la distribution des boissons alcoolisées et sont les plus grands importateurs mondiaux sur ce marché. Dans l' affaire Comeau de 2018 , la Cour suprême a limité l'interdiction constitutionnelle d'imposer des barrières au commerce interprovincial en confirmant l'application de tarifs douaniers sur 354 canettes de bière achetées au Québec et importées au Nouveau-Brunswick afin d'assurer la protection de la santé publique provinciale. M. Comeau, originaire de Campbellton, a finalement écopé d'une amende de 300 $ pour avoir traversé la rivière Restigouche en 2012 afin d'acheter de la bière à Pointe-à-la-Croix, car elle était beaucoup moins chère au Québec. 

En réponse aux tarifs douaniers américains, les gouverneurs canadiens ont instauré la Prohibition, retirant toutes les boissons alcoolisées américaines de leurs rayons, arguant que leurs citoyens ripostaient en cessant d'en consommer. Les monopoles provinciaux et les entreprises d'État se protègent du commerce international grâce au fédéralisme parlementaire ; ils contrôlent les soins de santé, les assurances, les services énergétiques, les jeux, le cannabis, les produits laitiers et les transports, et imposent un tarif interprovincial invisible de 9,5 % qui fait grimper les prix à la consommation jusqu'à 14,5 %.

Multilatéralisme épineux

Les faiblesses du fédéralisme parlementaire canadien face aux barrières commerciales interprovinciales ont été tolérées dans le cadre de l'intégration économique de l'ACEUM ; elles ont permis l'expansion de ses monopoles et de ses entreprises d'État, qui doivent maintenant être restructurées pour commercer librement tant au Canada qu'à l'extérieur de l'ACEUM. La simple construction d'un oléoduc reliant l'Alberta au Pacifique se heurte à l'opposition de la Colombie-Britannique. Et sans cet oléoduc, il est impossible d'exporter du pétrole vers un autre pays que les États-Unis. 

Le refus de réviser l'ACEUM révèle un problème plus profond. L'incertitude quant à la légalité du transbordement alimente le débat sur le rôle des pays intermédiaires : victimes ou complices ? Il est nécessaire d'intégrer la participation de la Chine au commerce nord-américain, et tant que les pays de l'ACEUM privilégieront les négociations bilatérales avec la Chine, aucun accord ne permettra de s'y opposer. Les avantages obtenus lors de ces négociations font que toute répression du transbordement équivaut à la perte du marché américain, lequel ne peut plus être considéré comme garanti si l'ACEUM venait à prendre fin définitivement. Seuls les États-Unis peuvent négocier l'accès de la Chine à leur marché, tandis que le Canada et le Mexique ont perdu cet atout négociable.

De plus, la conclusion de nouveaux accords de libre-échange avec des pays industrialisés par des entreprises chinoises ne fait que confirmer l'érosion du commerce multilatéral causée par le transbordement et leur participation à des chaînes industrielles intégrées. Cette épine semée par la Chine dans le multilatéralisme s'infiltre inévitablement à travers des réglementations commerciales nationales perméables qui protègent des monopoles de longue date dissimulés derrière des systèmes complexes, permettant ainsi au transbordement de séduire ses partenaires commerciaux et de les exploiter à la moindre occasion.